中国循环经济科技成果转化促进中心副主任 曲睿晶
1 什么是两网衔接
党的十八大把生态文明建设列入推进中国特色社会主义事业的五位一体总布局，推动绿色发展，循环发展，低碳发展，建设美丽中国。中共中央在“十三五”规划建议中提出绿色发展理念，要求在“十三五”期间坚持节约资源和保护环境基本国策，把绿色、低碳、循环发展作为建设生态文明基本途径，解决人民大众改善生态环境的基本要求，并明确指出要健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。自此，在2016年诞生了垃圾分类处理与再生资源回收利用的“两网衔接”这一新理念。
“两网衔接”即将垃圾分类处理系统和再生资源回收利用系统这两个体系衔接到一起，从源头投放、收运系统、处置末端三个环节进行统筹规划设计，实现投放站点的整合统一、作业队伍的整编、设施场地的共享等，使垃圾分类向可再生资源回收利用延展，可再生资源回收利用促进垃圾分类发展，精诚合作，两个网都发挥各自的优势。虽然“两网”不一定要以谁为主谁为辅，但其出发点是一个目标，都是为了提高垃圾减量化、资源循环化和环境无害化的生态水平。即对生活垃圾进行减量化和资源化，把低值可回收物和餐厨废弃物从垃圾中分离出来，纳进资源回收轨道，成为循环利用的再生资源，最大程度地减少垃圾填埋量和焚烧量，保护生态环境，促进和谐发展。
未来再生资源行业将是一个开放融合的产业，只有深化“两网衔接”这一新理念，才能提高社会对环保和资源回收利用的认知，真正带动智慧城市再生资源回收利用产业生态的建设和创新发展。
2 两网历史上的碰撞和融合
实际上，我国的生活垃圾再生回收体系历史是悠久的。据有关资料记载，早在1957年，北京市就率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想，开创了中国垃圾分类的先河，也为世界贡献了垃圾分类的理念。上世纪70年代，有遍布街巷的废品回收站。但伴随着城市发展、产业转型和人们生活水平的提高，这些定点回收站逐渐被取消了。取而代之的是庞大的“拾荒”大军，也就是个体回收户。但近几年来，废品回收价格普遍呈下行走势，大批中小企业处于停产或半停产状态，回收企业盈利情况趋于恶化。回收市场出现“利大抢收，利小不收”的状况。从发展的角度看，60年来，中国垃圾分类与资源回收大体走过了三个阶段：以资源回收利用为目标导向的垃圾分类阶段、以市场自由调节为主的垃圾分类阶段和以方便末端处理为目标的分类探索阶段。
2.1以资源回收利用为目标导向的垃圾分类阶段
这一阶段，从1957年开始到上世纪80年代供销社体系退出废旧物资回收市场结束。在这一时期，供销社体系主导的废旧物资回收，在客观上起到垃圾分类的作用。以“俭省节约，重复利用”为目标导向，将垃圾分为两大类，即能回收利用的一类和不能回收利用的一类。能回收利用的由供销社体系统一回收，称为废旧物资；不能回收利用的由市政环卫部门统一回收，称为生活垃圾。
由于当时社会物资短缺，“俭省节约，重复利用”观念深入人心，供销社体系在回收废旧物资时，会支付一定的费用，废旧物资交易费用对生活补贴补助作用还是明显的，公众参与废旧物资回收的热情很高。那个时期，中国的垃圾中的一部分事实上成为了商品在交换和流通。
正是因为供销社体系所扮演的主体角色，以及其遍布城乡的网点布局，起到了很好的组织作用，也形成了废旧物资的回收网络，促使废旧物资回收和生活垃圾收运形成了一个有机的整体，两个网络并行运转，互相支撑，体系健全，在客观上起到了垃圾分类的作用。这一阶段，垃圾中的有害成分较少，废旧物资的资源属性显著，环境污染属性并不突出。
2.2以市场自由调节为主的垃圾分类阶段
这一阶段，从上世纪80年代中国从计划经济正式向市场经济转型、供销社体系退出废旧物资回收市场开始，到本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市结束。随着流通领域的改革开放，物质条件的改善和自由市场的兴起，原有的统购统销体系退出历史舞台，废旧物资价格市场逐步放开，商品属性进一步强化。在转型过程中，一大批个体小商小贩和“拾荒者”开始进入到废旧物资回收领域，驻扎在城市的各个角落，自发形成了由分散于城中流动回收点和集中于城郊集散分拣点构成的垃圾分类体系。小商小贩和“拾荒大军”逐渐成为废旧物资回收的主体，在一定程度上，通过市场调节的手段实现了垃圾分类的作用。但同时市场的逐利性使得这些商贩采取了选择性回收废旧物资的方式，在对回收来的废旧物资进行再分拣的过程中，把所谓“值钱”的废旧物资分出来，“不值钱”的要么低价出售给工业小作坊，要么随意丢弃，造成“垃圾围城”或又混到生活垃圾中。
应当说，这一阶段，政府“看得见的手”集中在对生活垃圾处理领域的关注上，废旧物资回收过度依赖市场“看不见的手”，使废旧物资回收网络与生活垃圾收运网络出现脱节。原有的废旧物资体系和网络破裂，“两个网络”没有了相互支撑，虽然两网并行运转，但两网的内在联系已然割裂，两个体系之间开始出现不协调，自发形成的垃圾分类组织体系在市场自由调节下逐渐失灵。
2.3以方便末端处理为目标的分类探索阶段
这一阶段，从本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市开始至今。随着城市化进程加快，环卫基础设施建设同步推进，工业化分选、末端“干湿分开”的处理工艺要求对垃圾进行分类，但是究竟怎么分，很多地方在探索，出现了两分法、三分法、四分法等不同的分类模式，甚至还有搞无限分类的，始终没有找到适合中国国情的垃圾分类模式。
这一阶段，废旧物资回收网络在垃圾分类中起到的主体作用逐渐弱化。由于受到大宗商品行情的影响，废旧物资的市场价格不断走低，流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升，城市生活成本也不断提高，倒逼小商小贩和“拾荒大军”从废旧物资回收领域逐渐退出，废旧物资回收网络开始瓦解，这让原本应该进入废旧物资回收网络的垃圾进入到了生活垃圾收运网络。
尤其在近些年，随着电商的快速发展以及人们对商品和快递包装的更高需求，进一步导致废旧物资产生量激增，废旧物资回收网已难以承担垃圾分类的主体功能，产生的大量垃圾必须由环卫部门负责的生活垃圾网来收集处理，大量废旧物资混入生活垃圾，导致生活垃圾末端设施超负荷运转，这是近年来多数地区遇到的挑战。
这一阶段，不仅垃圾产生量呈现快速增长趋势，而且垃圾组分越来越复杂，有害成分不断增多，废旧物资的环境污染属性越来越突出，垃圾处理的难度越来越大。此时，政府主管部门和行业专家开始对垃圾分类体系进行反思。垃圾分类不仅要考虑如何分，还要考虑如何处理。废旧物资的商品属性不再突出，同时兼具资源价值和环境污染双重属性，需要纳入城市固废综合管理体系统筹考虑，如果总是在生活垃圾领域搞垃圾分类，就会顾此失彼，举棋不定。总的来说，这个时期搞垃圾分类，主要目的已经发生了根本变化，政府主导的垃圾分类不再以“俭省节约，重复利用”为主，而是从保障城市运行安全、加强城市治理角度出发，以确保现代化的环卫基础设施有效运行为主要目的，因此前端无论是几分法，都是为了方便末端处理。
3两网衔接的必要性
在垃圾问题上，一方面，面对处理能力建设速度日益跟不上垃圾产生速度导致的“垃圾围城”危机，另一方面，垃圾被认为是具有丰富开发价值的、永不枯竭的“城市矿藏”，是“放错地方的资源”，从现实情况出发，如何科学制定垃圾处理方法，如何形成经济又高效的垃圾处理和管理模式，及如何实现垃圾管理和处理的可持续发展已经成为垃圾管理面临的重大问题。“两网衔接”是解决目前问题的必然选择。
3.1两网衔接是破除垃圾围城的主要手段
生活垃圾一般是指居民日常生活所产生的垃圾。随着生活水平的提高、人口的增长，生活垃圾的总量越来越多。我们经常会看到一些与垃圾有关的新闻：没有垃圾处理设施的乡镇，垃圾被随意堆放；垃圾处理设施不足的城市，垃圾被运至异地偷倒。
从全国累计堆存量看，全国城市生活垃圾历年堆放总量高达70多亿吨，而且每年以约8%速度递增。城市生活垃圾堆放量占土地总面积已达5亿平方米，约折合75万亩耕地。中国的耕地面积有20亿亩，相当于全国每1万亩耕地就有3.75亩用来堆放城市生活垃圾，很多城市已经找不到土地用于垃圾堆放和填埋。如果说，工业固废在远离城区的荒山郊野堆积成山，那么，城市生活垃圾就在居民的身边生成堆积，时时刻刻在挤压我们的生存空间，形成“垃圾围城”困局。
在广大农村，据中国再生资源回收利用协会核算，农村生活废弃物、农业废弃物，每年产生量保守估计在1.5亿吨以上。大量的厨余废弃物、废塑料袋、废玻璃、牲畜粪便堆积在村头村尾，形成“垃圾围村”现象，占用农地，污染土壤、地下水和空气。
3.1.1我国生活垃圾处理现状、成分比例和问题
（1）生活垃圾处理现状
目前我国城市生活垃圾处理模式较为落后，形成了以填埋为主，焚烧为辅的终端处置格局。以2014年为例，当年全国城市生活垃圾产生总量24090.94万吨，其中填埋量12286.4万吨，占比51%；焚烧量5300万吨，占比22%；回收量6504.54万吨，占比27%（见图3-1）。
农村生活垃圾的处理更为落后。一部分省市在农村建立了以环卫部门为主体的垃圾收运系统，对农村废弃物进行收集和填埋。大部分农村没有垃圾收运系统，任由垃圾在村头村尾陈年堆积，有毒成份长期在自然环境中发酵、扩散，直接威胁到粮食和食品安全。
（2）生活垃圾成分比例
从图3-1可见，占城市生活垃圾27%的回收量（6504.54万吨），主要是那些市场价值较高的再生资源，如废铁废金属、旧书报旧板纸、塑料瓶（桶）、废旧电器等。这部分品种的回收主要由市场驱动，即由拾荒大军和回收公司在收集。进入终端处置即填埋和焚烧的垃圾，两项合计17586.4万吨，占城市生活垃圾总量的73%。
根据广州市城管委技术分析中心分析，这73%的垃圾主要由三大类成份构成(见图3-2)：
第一类，低值可回收物（如废塑料袋、软包装物、废玻璃、废电池灯管、废纺织品、旧木质等等），约占进入终端处置量的40%。这一类数量大，价值低，还含有一定有毒成份和有害物质，对环境具有长期隐蔽性危害，但是回收处理成本高于自身价值，拾荒大军和回收企业不收集，全部混进终端处置系统，给焚烧和填埋造成更大压力。
第二类，餐厨废弃物，约占进入终端处置量的40%。这一类水分大，居民混投，分离困难，进入焚烧厂，使焚烧难度大增，提高了焚烧成本，增加了有害烟气排放。
第三类，没有利用价值的真正垃圾，即各种混合物，约占终端处置量的20%。
（3）存在的问题
造成我国生活垃圾终端处置量大的原因，是生活垃圾收运体系和处置模式存在多种问题和困局。
第一，生活垃圾混合投放。我国目前还缺乏生活垃圾分类的制度体系支撑，民众普遍存在“看客心态”，对环境保护和资源循环的认识水平较低，影响了居民垃圾分类投放行为。公众把厨余垃圾、低值可回收物和不可回收垃圾混装一袋，怎么方便怎么扔。而目前各地都没有出台硬性措施来约束居民的混合投放行为。全国每年投入约百亿元财政资金，用于推动垃圾分类，但收效甚微，大部分社区垃圾分类箱形同虚设。专家组调研过的主要城市，即使是分类试点小区，居民分类投放的质量还不高，致使运营主体需组织人工进行二次分类。生活垃圾混合投放，给后面的分类收运、分类处理造成很大困难。
第二，生活垃圾混合收运。由混合投放，造成混合收运，而且再生资源回收隶属于商务管理，垃圾清运体系隶属于城市管理的环卫系统，两网完全分离。在垃圾清运系统中，没有对生活垃圾分类收集、分类运输的流程设计，甚至有的社区试点分类投放，但在收运过程中出现“先分后混”。大量低值可回收物进入填埋和焚烧终端处置系统。
第三，在垃圾回收利用产业链上，缺少后端的加工利用链条来承接前端的资源回收，同时也缺乏相应的扶持政策支持。尤其是那些低值可回收物，其环境属性远远大于经济价值，仅靠市场价值规律难以驱动。分类是手段，加工利用是目的，没有后端的加工利用，前端分离出来的低值可回收物没有去处，前端分类将难以持续下去。比如上海松江区环卫处反映，承担生活垃圾分类的主体企业净通回收公司，每天分类回收20吨废品，其中大部分是低值废品（如塑料袋、玻璃等）。这些低值可回收物出路不稳定，缺少后端加工利用链条来承接前端的回收，时常因滞销造成低值废品长期囤积。
第四，目前以填埋为主的垃圾处置模式存在天然缺陷，填埋占用大量土地，很多城市出现无地可填的尴尬局面。以广州为例，广州在2011年，垃圾填埋场只剩下一年半的容量，即到2013年，广州的填埋场容量全满，2013年以后，广州找不到土地用于填埋。而建设垃圾焚烧厂，投资太大，一般中小城市无力承建，且焚烧受限于清洁技术，以混合垃圾为主的燃料发电会产生一定的有害气体，增加气体处理难度和费用。而且，大量低值可回物一烧了之，更不符合资源节约和循环发展理念。
第五，广大农村的农业废弃物，如农用地膜和秸秆，由于分布面广，体积篷松，收集困难，运输费用大，利用成本高，综合利用率低，存在焚烧和随地废弃现象，污染大气，破坏土壤。
3.1.2两网衔接是实现垃圾分类减量的有力保障
突破“垃圾围城”、“垃圾围村”、解决城乡环境问题的关键，是对生活垃圾进行减量化和资源化。要实现生活垃圾的减量化和资源化，就要建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”生活垃圾回收处理体系。在这个体系中，分类投放是影响后面各个环节能否进行的第一环节。而再生资源回收网络与环卫系统的垃圾清运网络高度融合，形成协同运转的两个轮子，是支撑这个体系有效运行的有力保障。
建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”垃圾处理体系，实行“两网衔接”，包括以下5个主要环节的内容：
①首先明确生活垃圾处理原则和技术路线。确定“先减量、分类回收、资源化利用，后无害化焚烧、生化处理，最后填埋”的垃圾分类处理技术路线，对垃圾分类管理全流程进行系统梳理、总结，融合环卫系统、再生资源系统的功能，明确各环节的工作内容、部门职责，构建生活垃圾分类管理全流程设计，推动各职能部门联动合作，其中最主要的推动城管环卫系统与供销社再生资源回收系统协同联动，还要调动宣传、商务、发改、街道、社区、物业等部门联动。
②建立分类投放模式。采用宣传、奖励、惩罚等多种措施，引导居民分类投放生活垃圾。如广州，市政府确定了“能卖拿去卖、有害单独放、干湿要分开”的垃圾分类原则，在780多个社区开展“定时定点”生活垃圾分类投放试点，将生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四大类，设置相应的投放容器，引导、约束居民按规范要求分类投放垃圾。广州市供销社把再生资源回收网络与环卫系统垃圾收运网络相融合，在全市设立3100多个可回收物回收站（点），这些回收站（点）与垃圾收集站合并设置。市供销社还在环卫压缩站和垃圾转运站旁配套建立再生资源中转站，在街（镇）建立专业或综合再生资源分拣中心，将传统再生资源回收站点和垃圾收运点进行功能上的整合，实现垃圾与低值可回收物分类收集和储运。
③建立分类收运体系，改混合收运为分类收运。广州的实践是这样做的：在城市生活垃圾收运方面，由市政府出资购置454台餐厨垃圾专运车和有害垃圾专运车，优化分类收运线路704条，升级改造压缩站91座，建立有害垃圾临时储存库60个，强化有害垃圾监督管理，对分类投放的垃圾实行分类收运。在完善农村垃圾收运体系方面，广州36个乡镇已全部完成“一镇一站（压缩站）”建设，6268个自然村基本建成了1个以上生活垃圾规范收集点，建立了“户分类、村收集、镇运输、市（区）处理”农村垃圾收运体系。在协同收运工作机制方面，广州市供销社把社区回收站点免费交给环卫工人使用，低值可回收物由城管收运系统分类收集和分类运输，由供销社再生资源企业按市场价格收购，回收企业与政府共担相关费用。市供销社把政府对低值可回收物每吨90元的补贴分配到分类、回收、处理环节。居民、环卫工人、企业等共享了利益，其中环卫工人在分类收运可回收物中增加了收入，供销社企业减少了运输成本，实现了多方共赢。
④建立分类处理体系。分类投放是源头，分类收运是枢杻，分类处理是目的。广州的做法是：在低值可回收物的循环利用方面，由市供销社建设3个废玻璃资源化处理中心、1个废塑料（袋）资源化处理项目、4个木质废弃物资源化处理中心、1个大件废旧家具拆解中心和园林废弃物回收处理中心，对废玻璃、废塑料袋、废木质、旧家俱和园林废弃物等低值可回收物进行拆解、加工和循环利用。市供销社这些项目建设，保证了分离出来的低值可回收物有去处。同时，市供销社还发展“互联网+”社区垃圾回收模式，运用APP移动平台，对居民垃圾分类定时定点投放积分和预约上门回收。在生活垃圾资源化无害化处理设施建设方面，广州市新建或即将开建的垃圾焚烧厂7座、餐厨垃圾处理设施9座。到“十三五”末，广州生活垃圾日焚烧处理能力将达到1.6万吨，餐厨垃圾日处理能力达到4800吨。
⑤建立政策支撑体系。生活垃圾分类投放涉及千家万户，这就要求政府在宣传引导之外，还要出台有约束性的法规，对公众的垃圾投放行为加以规范和约束。在回收处理环节，由于低值可回收物单靠市场价值规律难以驱动，政府必须出台财政补偿措施，以支撑低值可回收物的分类处理可以持续运作。广州市政府先后出台《关于完善广州市生活垃圾分类处理制度体系工作方案》、《广州市生活垃圾分类管理规定》、《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》。这些政策，对生活垃圾分类管理的目标、原则、要求、方法、义务与权利以及管理全过程予以规范，确定了以减量为目的的生活垃圾计量阶梯收费、生态补偿办法以及限制商品过度包装管理暂行办法等，出台了对低值可回收物每吨给予90元补贴，作为政府购买企业回收处理服务的标准，鼓励再生资源回收企业进入垃圾分类前端进行回收业务。
垃圾分类的根本目的就在于利用，只有真正实现两网的衔接与融合，将后端利用渠道打通，建立起再生加工、循环利用产业链，使前端分类出来的低值资源有去处，可利用，才能长久促进和保持前端分类的积极性。因此必须顺应产业发展的规律，建立既从关键环节突破、又探索各环节有机协调的运行机制，形成完整的分类、回收、加工、利用产业链，才能保证生活垃圾减量化和资源化体系的持续运行。
3.1.3两网衔接是实现垃圾经济高效处理的有效模式
前一时期我国建设的垃圾处理设施绝大多数是占地面积大，利用率低垃圾的填埋场，以及生产再生能源的垃圾焚烧厂。第一代垃圾处理技术填埋技术，是最简便的垃圾处理方式。后来人们发现填埋不仅占地大，且投资大，于是发展到第二代垃圾处理资源化焚烧技术。但采用全量填埋或者全量焚烧这类不充分利用垃圾资源的处理方式，将对环境所造成严重污染。
因为垃圾资源化企业的处境艰难，造成可回收利用的垃圾越来越少；则不可回收利用的垃圾越来越多，末端处理设施建设没有跟上，形成了垃圾围城和垃圾围村。如果垃圾资源化企业能够将再生资源回收网络与环卫系统的垃圾清运网络衔接到一起，将分类回收的垃圾进行分类处理，采用合理的处置处理技术手段，如厌氧沼气回收发电技术、生活垃圾热裂解资源化利用技术、塑料造粒后循环再利用技术、冶炼后循环再利用技术、好氧堆肥技术等，使垃圾能够循环、再生利用，就会有持续的动力及财力来支撑技术创新，使被回收利用的垃圾越来越多，余下的组分相对简单的垃圾在末端进入焚烧发电，飞灰固化无害化后进入填埋场，实现垃圾减量化、资源化、无害化。
垃圾处理是个永远不会萎缩的市场，我们要促进垃圾资源化处理自主知识产权的研发，抢占市场先机，发展新兴产业，开辟一个新的市场增长点。“两网衔接”是实现垃圾经济高效处理的有效模式，垃圾的有效处理是破解“垃圾围城”的有力支撑。
3.2两网衔接是再生资源跨跃转型的可行路径
近年来，受宏观经济环境以及大宗商品价格持续走低影响，我国经济发展进入新常态，传统行业进行结构调整，淘汰过剩落后产能，大宗商品需求萎缩，加上受国际大宗价格走低影响，国内再生资源主要品种价格全面下跌，平均跌幅超过50%，废钢甚至跌到白菜价。再加上劳动力成本上升，税负较重，再生资源企业经济效益大幅下降，行业进入有史以来最艰难的阶段，导致大量行业企业停工或退出，退出率接近20%左右，至少有200万农民工不再从事再生资源行业，回到农村待业。预计2017年、2018年再生资源行业仍然会持续低迷，前景堪忧。与此同时，随着经济的发展，社会的进步，以及当前面临的环保制约因素逐渐提高，再生资源与环卫两网融合发展已是大势所趋。再生资源行业急需转型升级，由单纯专注资源利用向环境服务与资源利用并重转型，由传统再生资源企业向环保领域新型服务商转型。通过转型，再生资源企业的角色和价值重新定位，可获得新的生存发展空间。
3.2.1开展低值可回收物资源化利用符合再生资源行业公益属性定位
低值可回收物的分类回收和资源化利用，涉及城乡人居环境，因其属于劳动密集型，也涉及到底层农民工的就业和收入，因而具有显著的社会公益属性。在经济新常态下，再生资源行业的社会公益属性和环境属性已经大于资源属性。实行两网衔接，开展低值可回收物分类回收和资源化利用，对再生资源行业责无旁贷。供销社拥有独具中国特色的组织和服务体系，组织成分多元，资产构成多样，地位性质特殊，既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务。而且，供销社已经建立了覆盖城乡的回收网络，积累了丰富的再生资源行业经验。因此，开展低值可回收物资源化利用工作也是新常态下城市供销合作社功能定位的必然选择。当然，其他再生资源企业也同样具备参与的条件和基础。
3.2.2垃圾分类与资源化利用的产业链衔接，是再生资源新的发展路径
低值可回收物品类杂，数量大，是生活垃圾减量的重点和难点。如广州市政府对低值可回收物的回收处理，给予每吨90元的补贴，鼓励第三方购买政府服务，开展PPP合作模式。广州的政策具有在全国推广的可复制性。对于再生资源企业，在经济新常态下，传统品种市场萎缩，价格下跌，经营十分困难。低值可回收物的回收处理是一条环环相扣、有机联系的完整产业链。再生资源企业通过两网衔接，购买政府服务，把垃圾分类与再生利用进行产业链衔接，既改善城市环境质量，又能获得地方政府的土地和财政优惠政策支持，在行业持续低迷的形势下开拓新的发展路径，实现向环保企业转型升级。
3.2.3两网衔接是调动地方财政扶持积极性的有效手段
当前，以“营改增”为主要内容的国家税收政策正在实施中，中央为充分调动地方政府的财政积极性，专项转移支付在初步减少，包括财政部、商务部的《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》中，补贴的对象和内容都有很大的调整，原来按固定比例直接补贴再生资源行业的政策，在以后的分配上变化很大，地方进行自主分配的幅度越来越大。如何通过有效手段参与到这部分资金的分配中来，是我们应该着重考虑的。“两网衔接”正好提供了一个机遇。北京、上海、广州、深圳等一线特大城市，由于地方财力强，人口集中度高，垃圾处理成本高等特点，决定了“两网衔接”会首先在这些城市推广，形成成熟模式后再向其他城市推广。
3.3两网衔接是供给侧结构性改革刚需
党的十八届五中全会前后，党中央围绕谋划当前和“十三五”时期发展，提出一系列新思想、新观点、新论断。其中，多次强调了供给侧结构性改革问题。11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上明确指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”随后，习近平总书记和李克强总理又多次在国内外各种重要场合作了进一步阐发。一段时间以来，这一新的概念迅速成为热词，成为国际社会观察中国经济的风向标，引发了经济学界、企业界等各方面高度关注。供给侧结构性改革贯穿辩证法、两点论，具有很强的思想性、战略性、针对性。
对供给侧结构性改革的理解，权威人士在人民日报上发表的文章指出：“不妨用‘供给侧+结构性+改革’这样一个公式来理解，即从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。”
供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。
将垃圾分类处理系统和再生资源回收利用系统衔接到一起，统筹规划设计源头投放、收运系统、处置末端，把低值可回收物和餐厨废弃物从垃圾中分离出来，纳进资源回收轨道，成为循环利用的再生资源，是提升供给活力、促进产业结构调整、推进改革创新的一种有效模式，是供给侧结构性改革刚需。
3.3.1两网衔接提升供给活力
两网衔接要求对于不同类型的垃圾进行分类投放、分类收集、分类运输、分类处理，将低值可回收物和餐厨废弃物等收集后进行资源化利用。这种方式不仅可以化解污染问题，还变废物为资源，扩宽物质供给路线，提升供给活力。
例如，将垃圾中的有机物（餐厨垃圾等）分选出来，可以制成有机肥料再利用，替代化肥供给农田使用，为土壤提供有机营养物，解决土壤板结问题，促进自然界物质的良好循环；将垃圾中的塑料分选出来，供给塑料厂将塑料造粒后循环再利用；将垃圾中的金属分选出来，供给金属冶炼厂冶炼后循环再利用；将垃圾中的纸、木制品分选出来，供给造纸行业循环再利用；将垃圾中的无机物（如砖头瓦块、玻璃陶瓷等）分选出来，可以制成免烧砖供给建筑行业循环再利用等。
3.3.2两网衔接促进产业结构调整
“两网衔接”即是把垃圾分类与再生利用进行产业链衔接，使再生资源与环卫系统的融合，是对环卫行业的延伸，也是对再生资源行业的转型升级。它将原有的环卫行业和再生资源行业融合为一个“垃圾分类处理—再生资源回收利用”的大产业，即解决了环卫行业难以解决的垃圾管理和处理可持续发展的问题，又实现了传统再生资源企业向环保领域新型服务商转型升级，使再生资源行业获得新的生存发展空间。
供给侧结构性改革就是用增量改革促存量调整，在增加投资过程中优化投资结构、产业结构开源疏流，在经济可持续高速增长的基础上实现经济可持续发展与人民生活水平不断提高；就是优化投融资结构，促进资源整合，实现资源优化配置与优化再生；就是优化产业结构、提高产业质量，优化产品结构、提升产品质量。再生资源与环卫系统的融合发展，需要加大投资力度，建立完善的垃圾分类收集系统，开发先进的垃圾资源化利用技术，提高再生产品的质量与实用性，从而对产业结构的调整起到一定的促进作用。
3.3.3两网衔接推进改革创新
目前低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的比重偏高，而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。为此，需要着力推进供给侧结构性改革，坚定不移实施创新驱动发展战略；需要加快推进科技体制改革，促进高技术含量、高附加值产业的发展；需要加快生态文明体制改革，为绿色低碳产业发展提供动力。
“两网衔接”是一种加快生态文明体制改革的创新模式，可以深化垃圾分类处理的改革创新，激发市场活力，促进垃圾资源化处理自主知识产权的研发，推动再生资源回收利用行业和环卫行业创新发展。
4两网衔接的可行性
4.1两网衔接符合国家产业政策
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出今后五年要坚持节约资源、保护环境，加快建设资源节约环境友好型社会，走绿色发展、循环发展、低碳发展道路，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进生态文明建设等基本国策。党的十八大把生态文明建设列入推进中国特色社会主义事业的五位一体总布局，推动绿色发展，循环发展，低碳发展，建设美丽中国。中共中央政治局不久前也审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，该方案再次强调了废旧物资回收行业和再生资源行业的重要性和不可或缺性，方案提出，加快建立垃圾强制分类制度，制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。广州市政府明确了对低值可回收物的财政资金补贴，珠海横琴、深圳宝安、上海松江区、苏州环卫等试点地方出台了一些对低值可回收物的支持办法。国家产业政策的支持为“两网衔接”的实施提供了有力保障。
4.2两网衔接拥有较完善的支撑体系
垃圾分类处理与再生资源利用“两网衔接”产业创新协作体创建于2016年。这个产业创新协作体的发起单位阵容强大，包括中国再生资源回收利用协会、中国城市环境卫生协会、中国废钢铁应用协会这样的传统产业协会；也包括北京环境卫生工程集团、杭州市环境集团这样的大型国有环卫企业；也有北京盈创、贵州高远这样的民营再生资源回收利用公司；另外还有中国城市建设研究院和上海市环境卫生工程设计研究院这样的实力型设计院所加盟。这些实力强大的相关的行业协会、科研机构、企业及其他相关机构构成了“两网衔接”产业创新协作体，为垃圾分类处理与再生资源利用的融合提供有力支撑。
4.3两网衔接具有良好的节能环保效果
将垃圾分类处理与再生资源利用的融合到一起，既能解除处理能力建设速度日益跟不上垃圾产生速度导致的“垃圾围城”危机，又能变废为宝，将垃圾变为再生资源和能源。
构建“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”生活垃圾回收处理体系，将垃圾分类收集和处理，被回收利用的垃圾越来越多，需要填埋焚烧的垃圾越来越少，从而有效改善“垃圾围城”、“垃圾围村”，解决城乡环境问题。采用沼气回收发电技术、生活垃圾热裂解资源化利用技术、塑料造粒后循环再利用技术、冶炼后循环再利用技术、好氧堆肥法等技术方法处理垃圾，可以将垃圾变为可以再次利用的资源和能源，是一种有效的节能手段。
建立垃圾处理长效机制，有利于实现生活垃圾的减量化和资源化，减轻生活垃圾终端处理压力，促进资源循环利用，保护环境，助推生态文明建设。
4.4两网衔接具有良好的社会经济效益
环卫系统优势在末端处理，再生资源回收更多优势在前端。废品有集散地，环卫系统有中转站，都有收运体系，正好借此机会，进行整合。环卫行业公益性更强一些，废品回收市场化程度高一些，通过加强创新和整合，在回收价格低的情况下，以“互联网+”的形式，可以寻找更多的发展空间，提高低值回收物利润水平。
“两网衔接”可以新增就业岗位，为当地富余劳动力提供一定量的就业机会，对提高中低收入层的收入、促进社会稳定具有重要意义。
建立符合城市建设发展规划、布局合理、网络健全、设施适用、服务功能齐全、管理科学的“两网衔接”分类回收体系有利于实现环境效益、社会效益和经济效益的多赢。
5结论与展望
5.1结论
“两网衔接”即将垃圾分类处理系统和再生资源回收利用系统这两个体系衔接到一起，从源头投放、收运系统、处置末端三个环节进行统筹规划设计，实现投放站点的整合统一、作业队伍的整编、设施场地的共享等，使垃圾分类向可再生资源回收利用延展，可再生资源回收利用促进垃圾分类发展，精诚合作，两个网都发挥各自的优势。即对生活垃圾进行减量化和资源化，把低值可回收物和餐厨废弃物从垃圾中分离出来，纳进资源回收轨道，成为循环利用的再生资源，最大程度地减少垃圾填埋量和焚烧量，保护生态环境，促进和谐发展。
在当前生态环境恶化、资源短缺的情况下，“两网衔接”是破除“垃圾围城”的主要手段，可以实现垃圾分类减量，可以实现垃圾经济高效处理；是再生资源跨跃转型的可行路径，符合再生资源行业公益属性定位，可调动地方财政扶持积极性；是供给侧结构性改革刚需，能够提升供给活力，促进产业结构调整、推进改革创新。同时，“两网衔接”符合国家产业政策，拥有较完善的支撑体系，具有良好的节能环保效果，具有良好的社会经济效益，是一种化解污染、改善环境、实现资源优化配置与优化再生的可行途径，是新时期环境治理的发展必然。
近年来，有些地方的城管部门和企业，根据各自的情况，已经初步形成各具特色的运营模式和盈利模式，再生资源回收网与垃圾清运网互相衔接的雏形已形成，环卫回收一体化模式、传统再生资源企业跨界转型模式、环卫企业向后延伸打造垃圾全产业链模式、政府全面介入下两网衔接模式等正在逐步的形成和发展。
5.2展望
再生资源回收利用行业与垃圾分类处理行业的“两网衔接”是个自然融合的过程，在未来几年，环卫行业与回收行业全面合二为一的可能性还不太大，主要还是两个行业间的工作环节对接。只有推动再生资源企业、环卫企业积极参与到两网衔接的实践中来；推动技术创新，开发重大技术攻关、重大新产品，提升产业技术创新能力，突破低值废弃物资源化利用的关键、核心和瓶颈技术，构建共性技术创新平台；建立从垃圾分类回收到废弃物资源化利用的完整产业链，凝聚和培育创新人才，加速商业模式、技术成果产业化和推广应用，才能推进我国“两网衔接”的跨越式发展，为绿色发展、循环发展、低碳发展做出积极贡献。
随着“垃圾围城”“垃圾围村”越来越严重，生活垃圾分类投放、分类回收、实施“两网衔接”势在必行。也许“两网衔接”不一定是最优办法，但这种模式已经出现，一些地方推动两网衔接的实践也的确提高了民众对环保和资源回收利用的认知，减少了垃圾终端处置量，促进了低值可回收物的资源化利用，取得了一定的经验和成果，而且有了可以复制和借鉴的模式。由此可见，“两网衔接”的未来充满了希望，我们希望在实践中这种模式能够走的更远。
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