用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下，用能单位经核发或交易取得、允许其使用或投入生产的综合能源消费量权益。用能权交易是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能指标进行交易的行为。用能权交易在我国实践中表现为以“吨标准煤”为单位的指标交易，其形式包括由政府出售给企业、政府从企业回购、企业间交易等。
我国用能权交易市场建设在2021年取得较大进展，中央在“十四五”规划中明确发展用能权交易的重要性，并出台多项政策推动市场发展，全国各省市积极响应，用能权市场建设在“十四五”规划中取得良好开局。用能权试点省份的浙江与福建分别落地了用能权质押贷款，实现了用能权金融工具创新突破。本文将对用能权市场在2021年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来用能权市场进一步发展提出相关建议。
一、用能权交易取代节能量交易地位，成为主要建设方向
2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，明确节能量交易在环境权益交易中的重要地位。此后节能量与用能权交易市场并行发展，但由于节能量交易与用能权交易本质上都是对企业的预定排放与实际排放的差值标准化与市场化，二者本质上一致，因而存在重复建设问题。
2021年3月，新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(即“十四五”规划)，奠定“十四五”期间的发展基调，提出“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。2021年10月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出“完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场。加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接。发展市场化节能方式，推行合同能源管理，推广节能综合服务”。
可以看到，一方面国家层面的“十四五”规划与《意见》中已不再出现与“节能量交易”有关的表述，节能量交易市场功能由用能权交易替代，用能权交易市场成为未来的主要建设方向；另一方面，节能量交易所起到的促进企业节能减排的功能以合同能源管理、节能综合服务等其它市场化机制补充。
除《意见》外，2021年全年国家层面陆续发布多项政策，明确用能权交易机制建设在生态文明建设、碳达峰碳中和目标、生态环境治理、绿色金融、小微企业支持及推动我国中部地区和成渝双城经济圈等局部地区高质量发展过程中的重要地位。
表 1 2021年国家层面支持用能权交易市场建设政策
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
二、全国各地加大用能权市场建设政策支持力度
自2016年9月国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》并选择在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点后，试点四省不断推进试点建设工作。2021年，试点四省均推出多项用能权交易支持政策，提高用能权试点建设速度与质量。
从政策层级看，试点四省中福建省的政策规划覆盖在省、市、区三级，浙江省政策覆盖省、市两级，河南省与四川省主要在省级层面支持用能权交易市场发展。浙江省与河南省在省级“十四五”总体规划中明确将推进用能权市场化交易、探索用能权交易与碳排放权等其它环境权益交易市场协同，河南省进一步明确将“建立用能预算管理体系，加强能耗在线监测系统建设与大数据分析，探索与用能权交易协同联动”。
从政策内容看，2021年试点四省出台的支持用能权市场建设的政策较为丰富，已覆盖城镇化、循环经济、质量与品牌建设、制造业高质量发展、金融业发展、生态环境保护、高新产业园区开发、高耗能行业转型升级、能源体系建设及新兴产业发展等多个主题，有利于探索用能权交易的应用场景，提高用能权交易的影响力，起到了良好的试点效果。
图 1 2021年用能权试点四省支持政策
注：深蓝色表示省级政策支持，浅蓝色表示市级政策支持，浅灰色表示区级政策支持
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
除试点四省外，全国其余省与自治区均积极响应全国“十四五”规划对用能权市场建设的要求。如下图所示，我国大陆所有省份均在省级规划中将用能权市场列入，在省级层面对用能权市场建设提供支持，多市在市级层面出台政策与规划，进一步提高对用能权市场建设的支持力度。有关政策覆盖生态环境保护、高碳行业低碳改造、产业转型升级、金融、环境权益交易市场协调建设等多个领域，为我国建设全国用能权交易市场以通过市场化手段促进产业提效转型、推动绿色发展具有显著促进作用。
图 2 2021全国各省用能权支持政策图示
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
三、用能权交易市场与金融工具均取得进展
2021年，各用能权试点交易市场交易活跃度各异，其中浙江省交易数据披露最为全面，福建省公布了2021年全年的成交数量与成交金额，且浙江、福建均进行了用能权指标质押贷款的绿色金融工具创新，而河南、四川交易不活跃。其中，河南公共资源交易平台公布的最后一个交易日为2020年12月29日，以100元/吨的均价成交了4490吨。四川联合环境交易所用能权交易平台显示自2019年9月26、27日分别成交1500吨后并无新的交易产生。
从浙江省用能权交易情况来看，2021年全年共产生12笔交易，总量为337794吨标煤，平均每单约28150吨，单笔交易量从1862吨至78548吨不等。从交易形式来看，全部12笔交易均为用能企业申购、区级政府出让。申购企业共有9家，覆盖铝、纺织、纸、化纤、环保等行业，除两家从事环保处理与综合利用的企业外均为制造业企业。出让政府包括湖州、舟山、嘉兴、丽水四个市的下辖区县。
以浙江用能权试点为基础，2021年9月，苍南农村商业银行在人民银行温州市中心支行及苍南县支行的指导下，以企业购入价格164.5元/吨标准煤为参照，配套运用人民银行再贷款资金为温州中祥光电科技发展有限公司办理了浙江省首笔用能权质押贷款49万元，利率3.85%，较一般信用贷款低270BP。同时，通过动产融资统一登记公示系统进行用能权质押登记和公示，保障质押法律效力，预计为企业节约评估、担保等费用1.7万元，有效盘活了企业用能权配额资产。
福建省用能权2021年全年累计成交数量约124万吨，成交金额约1840万元，均价约14.8元/吨标煤。以全国碳市场当前全国碳市场近60元/吨二氧化碳的价格估算，由于1吨标准煤约相当于2.6吨二氧化碳，则用能权交易价格应在156元/吨标煤左右，约为当前福建省交易价格的10倍，而与浙江省交易价格接近，体现用能权试点之间机制设计与市场实践存在一定差异。要取得更显著的促进节能减排效果，用能权交易市场仍有较大发展空间。
2021年5月，以福建用能权试点为基础，兴业银行向福建华电永安发电有限公司发放用能权指标质押贷款600万元，用于企业热电联产日常经营。兴业银行以用能权指标质押担保方式，在华电永安发电公司用能权年度履约后仍有指标未使用的情况下为华电永安提供绿色融资支持，盘活了企业的用能权指标资产，拓宽了企业融资渠道，有助于企业持续推动节能减排、低碳转型，继2021年3月兴业银行发放碳排放权质押贷款后进一步丰富了绿色金融产品体系。
四、问题与挑战
当前，从试点实践情况和政策规划要求来看，用能权交易市场仍面临一定问题与挑战，有待进一步优化以充分发挥用能权市场功能，实现预期的促进节能减排目标。
第一，用能权交易市场与碳排放权交易市场的界限尚不清晰。从当前国家及各省、市的用能权发展规划、支持政策来看，对用能权市场与碳市场的协同已获得各级政府的重视，例如河南在《河南省用能权有偿使用交易试点实施方案》中明确，为避免双重履约，河南省用能权交易未将统调燃煤电厂纳入交易范围。表明河南省认为碳排放权与用能权同时管制同一市场主体会造成“双重履约”，但这一举措局限在河南试点范围内。同时，用能权交易制度通过设定能源消费总量目标并将其确权给用能主体用于交易，供需双方形成的市场价格可以使边际用能成本较低的企业从中获利，并加强节能力度，从而降低用能成本，这一交易机制表明在适当的制度设计与引导下，用能权市场可与碳市场在一定程度上形成互补。未来随着全国碳市场纳入更多行业，并逐步推进全国用能权交易市场建设，如何从确权、核查、监管、平台建设等角度对用能权与碳权做好区分与协调仍是核心难题之一。
第二，用能权市场交易量较小，交易形式单一，各试点之间价格差异较大。从2021年浙江与福建试点交易情况来看，两试点交易总量分别为34万吨、120万吨标准煤，与各试点碳市场115至2750万吨二氧化碳(约44至1058万吨标准煤)的交易量相比较小。而且，浙江试点全年交易笔数仅12笔，参与企业仅9家，显示市场流动性较小，且用能权试点间交易价格差异大于试点碳市场，显示试点之间的机制设计差异较大，对未来全国用能权市场在建设过程中统一各地对用能权指标的不同供需关系提出更高要求。此外，从浙江试点交易披露情况来看，2021年仅出现了由企业直接向地方政府购买用能权指标的交易形式，相当于碳市场中的“有偿分配”或“一级市场”，而企业之间的二级市场交易不活跃也制约了用能权市场的进一步发展。
第三，用能权市场法律法规尚不健全，技术支撑不足，跨区域用能权交易受限，难以促进整体用能效率提高。目前用能权有偿使用和交易机制尚在试点阶段，影响范围有限，尚未有国家立法支持，难以实现跨区域交易，不利于提高用能权市场的流动性及促进节能减排的有效性，也不利于提高金融机构参与用能权金融工具创新的积极性。同时，用能权与产能置换交易等作用相似的促进节能减排的市场交易机制衔接不够，市场机制在优化能源资源配置中的作用有待进一步发挥。另一方面，用能权市场在确权、监测、核算、核查等技术支撑方面不如碳市场完善，缺乏标准规范支撑，不利于用能权的科学初始确权、配额分配和对综合能耗量的有效监测，市场基础有待进一步稳固。
五、建议与展望
针对2021年我国用能权市场政策与市场进展情况，本文提出以下政策建议：
第一，建议尽快厘清用能权市场与其余环境权益交易的关系，做好环境权益市场协同建设工作。我国当前已着手推动包括碳排放权、排污权、用能权、水权等在内的环境权益交易机制建设，同时还有产能置换交易、绿电交易等一系列旨在促进节能减排的交易机制，对企业提供多元化价值实现可能的同时也提高了企业全面参与各类环境权益市场的难度。对于用能权市场建设而言，有必要尽快厘清用能权在环境权益市场中的定位、覆盖范围、针对对象等，例如可考虑以碳排放权在用能后端直接规制范围一排放，而以用能权在用能前端起到事实上规制范围二、三排放的效果，从而通过市场机制同时促进产能、耗能两端的节能减排行动；或考虑以碳排放权规制发电企业等产能单位，而以用能权规制制造业企业等用能单位，从而实现针对不同主体的差异化管理。在全国用能权市场建设之初，应对用能权的概念、边界等关键因素充分论证，保障实现提高市场运行效率、减小企业不必要的负担、实现预期的促进节能减排效果等目标。
第二，建议完善法律与制度基础，统筹推进用能权确权与跨区域交易等工作。用能权交易已明确成为“十四五”期间及碳达峰碳中和目标指引下的重要举措之一，这一定位要得到落实，须依靠充分的法律法规及制度建设作为支撑。一方面，可参考碳市场建设经验，通过《用能权交易管理办法》对用能权市场的各基本事项提供政策依据，并逐步推进《用能权交易管理条例》的立法工作，完善法律体系；另一方面，我国可考虑通过出台有关政策，推进用能权跨区域交易的试点及建设活动，促进用能权指标在不同省份、地区之间流转，从而在提高市场流动性、推动形成有效的用能权价格、促进单位能源资本的生产率提升的同时倒逼完善用能权的监管制度，促进能源要素配置向利用效率和效益水平高的企业和地区倾斜，起到推动市场效率提升和社会整体能效提升的效果。
第三，建议出台更多激励措施鼓励用能权相关金融工具的创新、应用与推广。当前，在用能权金融工具方面，浙江和福建试点已先行先试，落地了两笔用能权质押贷款，其中浙江的实践明确运用人民银行的再贷款资金提供支持，但规模均不大，有待推广。后续，我国可出台相关激励政策，例如可在浙江试点基础上完善对用能权质押贷款的支持，通过人民银行提供再贷款资金支持的方式减少金融机构面临的风险，从而鼓励更多金融机构在浙江、福建已有的试点经验上进一步创新、扩大应用范围。同时，我国也可考虑出台更多元化的激励政策，促进提高企业对以用能权为基础获得低成本资金的需求，及金融机构开发用能权有关金融工具的意愿。
原标题：IIGF观点 | 2021年我国用能权交易市场进展情况和政策建议