2019年4月14日，中办、国办印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，作为构建中国特色自然资源资产产权制度体系的重要顶层设计，系贯彻落实2018年国务院政府工作报告明确提出的“深化基础性关键领域改革”和“坚决打好三大攻坚战”的重要举措。该《指导意见》主要围绕完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强政府监督管理，系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和重点任务，以期在完善产权制度、明确产权主体的基础上，促进自然资源资产要素的流转顺畅、交易安全、利用高效，实现资源开发利用与生态保护相结合的改革初衷。
1、以完善自然资源资产产权体系为重点
实践中，土地、矿产、海域及水域滩涂等自然资源领域存在多部门交叉管理或监管缺位问题，造成资产所有者不到位、权责不清、权益无法落实等乱象，导致上述自然资源领域产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。而产权制度是社会主义市场经济的基石，是生产要素流动的基础。因此，《指导意见》提出构建自然资源资产产权体系时，应当与国土空间规划和用途管制相衔接，推动资产所有权与使用权分离，并采取以下具体措施促使和保障自然资源资产要素的流转：
(1)土地资源方面：落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”;推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。
(2)矿产资源方面：探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接;合理延长探矿权有效期及延续、保留期限;完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制。
(3)海域及水域资源方面：探索海域使用权立体分层设权;构建无居民海岛产权体系;完善水域滩涂养殖权利体系。
2、以调查监测和确权登记为基础，落实自然资源资产产权主体
《指导意见》依据《物权法》第四十五条和第五十八条等规定，区分国家所有和集体所有两种所有制的自然资源资产，并借助统一组织实施全国自然资源调查和自然资源统一确权登记，分别明确自然资源资产产权主体，建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布、共享机制和产权主体登记信息管理基础平台。
(1)国家所有自然资源资产，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，并将其登记为全民所有自然资源资产所有权代表行使主体。上述改革措施，将原《物权法》规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，以“授权”方式下放到职能部门统一行使所有者职责。同时，需研究建立国务院和以“委托”方式进一步下放至省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。
(2)农村集体所有自然资源资产，通过“确权登记”方式确认所有权，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，肯定了农村集体经济组织特别法人地位，有利于增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力。同时，在确定代表行使农村集体所有自然资源所有权的行权主体方面，还应当进一步结合《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定，如未成立集体经济组织的，由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
3、着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复
(1)促进自然资源资产集约开发利用
《指导意见》在完善自然资源资产产权制度、明确产权主体的基础上，将资产所有权和使用权相分离，理顺产权要素，完善自然资源资产使用权的取得、转移、出租、抵押制度，并满足政府对自然资源资产总量和强度控制要求，实现自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。在具体举措上，包括：加快出台国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革方案、全面推进矿业权竞争性出让、完善油气勘查开采市场的竞争出让方式和程序、完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度、完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策，以及统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设等。
(2)推动自然资源整体保护和生态空间系统修复
《指导意见》指出将编制实施国土空间规划和国土空间生态修复规划，对国土空间实施统一管控，强化山水林田湖草整体保护，并建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制。值得肯定的是，《指导意见》探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制(对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿)和实行自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度，以及按照谁修复、谁受益原则赋予其一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，将极大调动社会投资主体参与自然资源生态保护和生态修复的积极性，形成生态保护和生态修复的合力，利于构建循环的生态经济体系。
4、加强政府监督管理
《指导意见》从发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用的角度，健全自然资源资产监管体系，形成监管合力，实现对自然资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管。在具体举措上，包括：各级政府按要求向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，接受权力机关监督;开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度;建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台，发挥检察法律监督作用;完善自然资源资产督察执法体制，以及完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。
5、有序开展自然资源资产产权制度改革试点
《指导意见》明确对自然资源资产产权制度改革实行试点先行，分别就产权制度改革涉及具体内容需要突破现行法律、行政法规明确禁止性规定的，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，生态保护修复的产权激励机制，全民所有自然资源资产有偿使用，以及农村土地制度改革等方面，确定试点地区，开展改革试点，待试点经验成熟后形成制度成果进行推广。
6、总结
《指导意见》针对实操层面自然资源资产开发利用与管理过程中出现的不规范现象，提出“以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理”的改革思路和主要任务，仍属于国家对自然资源开发利用与保护的顶层制度设计，尚不具备落地实施的条件。最终能否发挥市场配置、政府监管作用，实现自然资源开发利用与保护相结合的改革初衷，有待于试点地区进行的大胆制度创新和实践操作的经验总结及推广。
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